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强大正能量,发展正当时——学习《旅游法》体会交流
发布时间:2018年01月15日 来源:
 非常荣幸能来荆门和大家一起探讨、交流学习《中华人民共和国旅游法》的体会。刚刚闭幕的党的十八届四中全会,提出了全面推进依法治国的总目标,从顶层设计为法治国家建设指明了方向。四中全会公报提出了让法治成为一种信仰,“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚的信仰”,这是过去从来没有这样的提法,相信法律也就相信了社会公正。简单地来说,就是行路过程中,不管是达官显宦还是平民百姓都要“红灯停、绿灯行”,人人都知法、守法、遵法。中国不缺法律,缺的是法的贯彻执行,缺的是法律的权威。荆门市人大举办《旅游法》的专题讲座,正好契合了以法治国的大方向、大背景,因为《旅游法》的出台也宣告了我国的旅游业进入了以法治旅、以法兴旅的新时代。

  去年以来,中国旅游界发生了一系列震憾性的大事,⑴2013年2月2日国务院发布《国民旅游休闲纲要》,依法旅游将成为国民的基本权利;⑵去年4月25日,全国人大正式颁布《中华人民共和国旅游法》,并于同年10月1日正式实施;⑶今年7月2日李克强总理主持召开国务院常务会议,确定促进旅游业改革发展的政策措施。8月21日,国务院出台关于《加快旅游业改革发展的若干意见》,也就是国发31号文件。⑷9月14日,成立了由分管旅游的国务院副总理汪洋担任召集人的国务院旅游部际工作联席会,代替运行了14年的全国假日旅游部际协调会议即假日办,成员单位包括国务院的28个部门。在过去18个部门的基础上,增加了中宣部、外交部、教育部、国土资源部、环境保护部、农业部、文化部、国家林业局、国家中医药管理局和扶贫办。规格明显高了,范围扩大了,力度加强了。时隔不到一个月,国务院就旅游业的改革连续出台了两项重大举措,这是过去从来没有的。王国生省长强调:湖北旅游不能一般化地抓,要围绕建成支点、走在前列来抓,着眼全省大战略整体推进,融合发展,要大制作、大宣传。

  今年也是我省旅游业发展中一个重要的年份。省人大将《湖北省旅游条例》修订列入2014年立法计划项目,目前推进顺利,省人大已于9月12日进行了一审,明年三月将如期出台。国务院常务会召开后,我省高度重视,省长王国生先后两次主持召开政府常务会议,听取旅游改革发展工作情况汇报,研究审定《省人民政府关于旅游业改革发展的意见》。

  从中央到地方,围绕旅游业,打出了一系列的组合拳,步步紧逼,招招切中要害,释放出强烈的信号。我认为,它不仅是一个经济诉求,也是一个政治诉求。旅游业从来就不是简单的经济产业,它还具有重要的文化复兴与传播、国民素质养成、表现社会文明发展程度高低等社会意义。休闲、旅游、度假作为人类社会基本的权利之一,在建设美丽中国、实现中国梦中具有不可替代的重要作用。中国已经进入了工业发展的中后期。改革已经进入深水区,下一步从哪儿切入,怎么改?旅游业是个突破口。我们现在提倡大旅游,是通过旅游业来为我国的深入改革“破冰”。以旅游为核心,来推动整个社会的改革。这一切都向人们昭示:旅游业已经成为各级党委政府抓在手里的一张王牌,谁都不能掉以轻心。有人预言:旅游业将迎来第二次创业高潮,实现旅游业的真正崛起已经为期不远。

  追溯这一系列事件的背后,其中最重要的是《旅游法》的出台。下面,我从四个方面交流一下我学习《旅游法》的体会:

  一、怎样看待《中华人民共和国旅游法》的颁布和实施

  去年4月25日,全国人大常委会第二次会议高票表决通过了《中华人民共和国旅游法》,之所以说“高票”,是因为通过时全体到会人员没投一个反对票,这是少见的。《旅游法》的颁布实施,这是旅游业发展史上的一件盛事、大事和喜事,具有里程碑的意义。有三点我觉得尤其重要。

  一是《旅游法》三十年磨一剑,过程艰辛,来之不易。早在八十年代初,我国就开始酝酿关于旅游的法律。当时邓小平有个说法,他说,中国要发展经济,必须抓“两油(游)”,一个是石油,一个是旅游。但因为当时的主客观情况限制,《旅游法》出台的条件不成熟,直到今天,经过几代旅游人和社会各界的努力,千呼万唤始出来,圆了旅游人的一个梦。这个梦是“中国梦”的旅游版,每个中国人都是“梦之队”的一员。用全国人大常委会委员、《旅游法》起草小组副组长尹中卿的话说,就是“《旅游法》出台,三十年磨一剑,可以说是应运而生、恰逢其时。既有‘天时’之需,也有‘地利’之便,还有‘人和’之力。”

  《旅游法》立法由全国人大财经委牵头,国务院的23个部门参与,经过多少个回合,铸剑、磨剑、亮剑,使之逐步完善,最后给了我们一柄尚方宝剑。2012年底,我去北京开会,那时《旅游法》的出炉正在紧锣密鼓之中,国家局把我们召集去,就是要做各个省人大的工作,在《旅游法》征求意见时,要维护这个法的基本框架,不要整体推翻,另起炉灶,如果整体推翻了,那就不知道猴年马月才能出台。当时国家局的领导心情可以用“心急如焚”来形容。那次会议后,各省都做了工作,取得了广泛的共识。因为这种共识的支撑,才有这部法律的如期推进。所以,提交全国人大常委会审议时,能够非常顺利地通过。大家都认为这个法要推出去,这件事一定要做成。前不久,国家旅游局邵局长在接受记者采访时谈到:各部门虽然各自主管的业务不一样,但在《旅游法》起草和出台过程中,都给予了积极的支持。没有他们的共同努力,《旅游法》出台不了,也落实不好。所以,邵局长向国际旅游界介绍中国《旅游法》时,各国旅游界很羡慕我们国家对旅游工作的综合协调推动的超强组织力。

  二是“五个第一”,彰显了《旅游法》的重要意义。《旅游法》出台可以说创造了“五个第一”:中国的第一部包括了大旅游范围的综合性的关于旅游的法律;是第一次由全国人大拿到手上亲自起草的一部法律;是新一届人大通过的第一部法律,实现了第一部法律“开门红”;是国务院第一个为贯彻实施专题召开电视电话会议的一部法律;还是第一个实施不到一年全国人大专题进行执法检查的一部法律。国务院分管旅游的副总理汪洋在听取国家局汇报时说,我刚分管旅游就有法可依,这是好事。随后就决定召开电视电话会议。这对旅游业来说,是前所未有的振奋,因为这部法的出台,给振兴旅游、发展旅游带来了千载难逢的机遇,为我国建设旅游强国提供了坚实的法律支撑。《旅游法》的出台,不仅是对新兴的旅游业一个交待,也是对全国1350万旅游人的一个交待,对全体国民是一个交待。

  三是国务院相继出台的政策措施,凸显了旅游业的地位作用。31号文件的出台和联席会的设立,是中国旅游产业的标志性事件,代表着旅游业真正提升到国家战略产业的高度,也为旅游产业的可持续发展确立了组织和制度保障。不仅如此,旅游产业的内涵也发生了根本的变化。旅游不再仅仅是不同环节和要素的串联,而是日益成为驱动中国经济转型的重要力量。⑴拉动内需的先锋。旅游必须具备两个基本条件:一是有钱,一是有闲。随着居民收入的持续增加(人均已经突破6000美元)、旅游公共服务体系的日益完备、交通网络的日益便捷,大交通的到来,让更多的人可以享受远程旅行。旅游消费得以更加普及并且得到迅速升级。每年115天的法定假日,使得旅游日益大众化、平民化,旅游消费已经从过去以高收入阶层为主转向大众旅游。有道是“旧时王谢堂前燕,飞入寻常百姓家。”⑵业态融合的高地。旅游产业投资极度活跃,旅游与其他产业之间的交叉、融合、渗透、重组不断延伸和扩展,形成了融合农业、商业、文化产业等众多产业在内的新旅游产业体系,旅游产业结构的综合型、复合型、融合型特征日益显著。其中,既有在产业融合过程中产生的新业态,如工业旅游、旅游装备制造、旅游地产等,也有基于新的旅游资源而形成的工业遗产旅游、红色旅游、健康旅游、探险旅游等新业态,还有因旅游方式变革而出现的自驾车游、房车游、邮轮游、亲子游、科普游、老年游等。当今的旅游业可以说五花八门、千姿百态,新业态如雨后春笋层出不穷。农家乐、藏家乐、洋家乐、渔家乐、林家乐,遍地开花。⑶新型城镇化的引擎。旅游在经济发展、文化传承、生态保护等方面的综合价值集中凸显,有利于形成有产有业、区域协调的旅游型新型城镇化。⑷新一轮改革的推手。从市场角度来说,消费领域亮点不多,而旅游始终是亮点,这意味着旅游已经从生活元素变成了生活要素,要素就是刚需。从政府角度来说,旅游业的窗口效应和带动性非常强,各级政府不约而同地把旅游业作为稳增长、调结构、惠民生、促就业的抓手。比如,浙江省刚开了旅游产业发展大会,提出发展的目标是培育万亿级的旅游产业,这无疑是雄心勃勃的宏伟目标。习总书记在浙江主政时,就相当重视旅游,当时出台的一些文件和政策现在还很管用,浙江旅游的同行说起来都十分的自豪,“你们来可以学习我们的理念,但是模式(桐庐、安吉、德庆)你们是学不去的”。他们把乡村旅游做到了极致,连废弃的猪圈牛栏都改造成了咖啡馆,成了游客的向往之地。他们有资本介绍自己的经验,不需要谦虚。全域旅游的氛围已经形成(全要素、全行业、全过程、全方位、全时空、全社会、全部门、全游客),老百姓的观念也在转变(今年国庆期间,在桐庐的荻浦村就发生了一件令人意想不到的事)。

  二、《旅游法》有哪些亮点

  关于这个问题,有各种说法,有提十大亮点的,有提六大亮点的,也有提四大亮点的,似乎都有道理。我觉得,对我们各级党政机关来说,最重要的一个亮点是,这部法律是一部综合立法模式的法律。全国人大立项报告中说“旅游活动的多重性及其影响的广泛性,充分展现了旅游现象的复杂性,仅仅依靠散见在大量相关法律文件中的一般规定很难做到有效调整,而由国家权威立法机关以综合立法的形式,将主要的旅游活动和旅游活动的主要方面整合在同一部法律予以调整,则是《旅游法》制定中的妥善选择。”

  《旅游法》是一部综合立法模式的法律,体现在以下四个方面:一是适用范围的广泛性。《旅游法》规定:“在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到境外的休闲、游览、度假等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动,适用本法”;“为旅行社、景区以及为旅游者提供服务的交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者”。二是立法目标的全面性。《旅游法》,既是一部保障法,又是一部规范法,更是一部促进法。保障法是指对旅游者和旅游经营者的保障,特别是对旅游者的保障。规范法是指对旅游市场秩序的规范,对保护和合理利用旅游资源的规范。其中包括对经营者的规范,也包括有对旅游者的规范,还包括对政府和政府各相关部门的规范。促进法是指对旅游业发展的促进,不仅有一般政策促进,也有对可持续发展的促进和对旅游者的促进。三是法律类型的交叉性。“旅游者”一章有对民事行为的规范;“旅游服务合同”一章有民商法的性质;其他章节则经济法和行政法的性质同时存在。四是管理体制的协调性。《旅游法》的行政管理体制机制设计了“一个综合机制七项综合职能”《旅游法》赋予各级政府及有关部门的职能主要是七个方面:规划编制、产业政策、形象推广、公共服务、旅游安全管理、旅游市场监管和综合协调。

  对我们在座的各位领导来说,了解把握各级政府及有关部门在旅游管理中的职能是必修课。这里我重点谈一下七个职能中五个方面的内容。

  关键词之一:综合协调

  旅游业是综合产业,从规划到建设、从产品开发到线路组织、从市场规则制定到市场监管,都涉及到诸多行业和部门,需要加强综合协调。因此《旅游法》对国务院和地方人民政府的综合协调进行了明确,这是解决旅游部门“小马拉大车”尴尬局面的法宝。那么,作为县级以上地方人民政府应当如何加强统筹协调呢?目前,全国除少数例外,绝大多数省(区、市)均已建立了旅游综合协调机制,其组长至少由分管旅游的副省长担任,相当一部分重视发展旅游的地方则直接由省长担任;其中,北京、海南、云南等地将旅游局升格为旅游委,《旅游法》颁布之后广西、江西也紧随其后,赋予其较多的综合协调职能;旅游资源丰富、旅游发展需求强烈的地(市)以下层面,类似的做法也己比较普遍,效果很好(如我省恩施、神农架)。成立旅游委的好处在于把各相关的部门都吸收成委员,把旅游职能化,不再把对旅游做的事看作是对旅游的恩赐,而是职责所系,使命使然,是躲不开的责任。

  关键词之二:规划引领

  也就是政府要通过编制旅游发展规划,从宏观上把握本地区旅游业发展的方向。规划是个总开关。据测未来5年中国旅游投资总量将达到5万亿元,这就更加需要旅游规划的指导和推进,旅游规划将成为发展的龙头。《旅游法》中专设“旅游规划和促进”一章,明确规定了旅游发展规划的编制主体、规划内容、规划原则等方面的要求。这里,我想特别说明的是,大家一定注意到了,在《旅游法》出台之前,旅游规划有明确的“从它”性,就是旅游规划必须服从和服务于其他发展规划。现在不同了,《旅游法》关于旅游规划的要求,就是要“从它”与“从我”并重,强调协调发展,要求“旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及期货自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接”;“各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划,应该充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施,应当兼顾旅游业发展的需要”,也就是我们常说的,用旅游的理念来规划,用旅游的标准来建设,打造全域景区,这是旅游工作地位的体现,更是我们促进旅游发展的重要抓手,这个制度要求我们一定要抓好用好。

  这里还应当强调的是,规划一旦形成具有一定的权威性和法规性,不能今天一个版本,明天一个版本,朝令夕改,其结果是,劳民伤财,浪费资源。旅游是个长链产业,必须打长谱、使长劲,几十年磨一剑。搞政绩工程、急功近利的人搞不好旅游。许多到过欧洲的人,都惊叹那儿的文物古迹和历史建筑,保留了几百年甚至上千年的文化的原汁原味,增强了它们的旅游核心吸引力,提升了旅游的品质。比如巴黎、伦敦、罗马、圣彼得堡等,都是著名的旅游城市和旅游目的地。究其原因,它们一个规划管了几百年,很少大拆大建。前年,我去加拿大温哥华,这是一座森林中的城市,城市中的森林,家家有庭院,户户鲜花盛开,包干到户,草不露地,整个城市是个天然氧吧。那儿看不到工地,听不到机器轰鸣,即使有些房屋要改造,也都保留外形,建筑外表罩了罩子,没有粉尘污染。

  关键词之三:公共服务

  公共服务主要包括五大体系:一是旅游公共信息服务体系。充分利用现代信息技术,加强旅游重要信息发布,不断扩大旅游公共信息服务的覆盖面,提高服务水平。二是旅游安全保障体系。安全是旅游的生命。安全必须做到百分之百的放心。如果安全上出上问题,将会对所在的地区景区和旅游经营者致命的打击,在很长一段时间内都恢复不了元气。我们有个县,旅游业发展很快,但就是出了交通安全事故,在评定旅游强县时被有关部门一票否决。因此,各级必须高度重视安全工作。三是旅游交通便捷服务体系。大交通才能带来大旅游。如果没有进得来、出得去的便捷交通,要发展旅游只能是望梅止渴。自驾游、散客游是旅游业发展的一个趋势,我省目前已经占到旅客的60%以上,有的地方达到80%,一定要根据这个新变化,提供交通等方面的服务。四是旅游惠民便民服务体系。利用公共资源建设的游览场所应当更多地考虑社会效益,这是旅游业发展到现阶段的必然要求,目的是解决当前一些利用公共资源建设的景区随意涨价等人民群众反映强烈的问题。低票制将来是个趋势。必须推进更多的旅游资源优惠或免费开放,鼓励推出更多优惠和便民措施,鼓励向困难人群如低收入群体、偏远地区农村的学生等推出免费旅游计划、旅游优惠券等优惠政策;比如,三峡大坝今年10月1日起,向国人全面免费开放,受到的好评如潮。五是旅游行政服务体系。这次国务院31号文件(《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》),也对落实职工带薪休假制度提出了明确要求,指出:“要强化全社会依法休假的理念,将带薪年休假制度落实情况纳入各地政府议事日程,作为劳动监察和职工权益保障的重要内容。”这也是从制度上对保证公民的休息权、为公民旅游出行提供基础性保障。不要把工作与休假对立起来。我是这样看的,“5+2白+黑”的工作,短时间可以,长期不行,对少数人可以,多数人不行。习主席说的人民对美好生活的向往,我认为就包括休假旅游。“两个百年梦想”应该有百年旅游的梦想,从城市到乡村,从商业空间到信息平台,旅游无处不在、无时不有,越来越常态化。

  关键词之四:市场监管

  作为政府职能部门而言,我们如何以《旅游法》为武器加强监管呢?以前,在涉及到旅游监管时,我们的旅游质监和执法人员有很多因惑,不是法律依据不足,就是法律与规章和地方性法规之间相互打架,使旅游市场监管底气不足。《旅游法》对旅游市场监督管理特别是一些严重影响市场秩序、侵害旅游者合法权益的行为明确了法律责任。治乱需用重典。《旅游法》就是一柄利剑,谁胆敢以身试法,我们就拿剑刺向谁。关于这个问题,我想主要是四个方面:一是对旅行社的监管。这是一个重点,《旅游法》用了很大篇幅对旅游服务合同和旅行社的监管进行了规定,旅游部门就是要监督旅游服务合同的订立和落实,同时把无证经营、拒不履行合同、擅自改变行程、指定购物场所、诱骗和强迫消费等违法行为作为惩治重点。二是对景区的监管。主要是景区开放的条件是否具备、景区收费是否合法、景区收费与服务项目是否统一、景区是否制定最大承载量,是否有流量控制方案和分流疏导措施、景区高风险经营项目是否取得有关经营许可等。三是对其他经营者的监管。《旅游法》规定:旅游经营者取得相关质量标准等级的,其设施和服务不得低于相应标准;未取得质量标准等级的,不得使用相关质量等级的称谓和标识。这为我们开展对A级景区、旅行社和星级饭店评定和监管提供了法律依据。四是对旅游者的监管。主要是对旅游者的教育引导和全程监督。景区管理人员要得到一定的授权,对不听指挥的游客采取临时控制措施,以保障景区的秩序。世界上有些国家专门成立相应的旅游警察,如西班牙、泰国、柬埔寨等,今后我们旅游改革可能也会借鉴。以上这四条归结起来,我认为就是要把改善环境和提高服务质量作为一个地方发展旅游业的软实力,精心打造,让旅客享受到一地物有所值的服务,呼吸清新的空气,吃上放心的食物,购买没有水分的商品,充分地享受阳光、自由和尊严,游得放心、游得舒心、游得开心,在旅行中发现美、创造美、传播美。

  关键词之五:转变职能

  前面四条强调的是政府及其部门应该履行的职责,这里我还要强调一个转变职能的问题,要遵循市场规律,做自己该做的事情,其他的交给市场和社会组织。李克强总理明确要求,1700项行政审批要砍掉三分之一。转变职能强调的是“大协调,小管理”,创新体制机制,今后可能企事业的年审都会逐步取消。政府退出以后,应当有行业组织来补缺。所以,今后要大力加强行业组织的建设。

  三、《旅游法》实施以来应该破除哪些认识误区

  误区之一:《旅游法》是一部约束法的认识。很多人认为,《旅游法》对旅游经营者特别是旅行社而言,是否太过苛刻,这样会严重影响旅行社经营的积极性。我想,关键是要我们的旅游经营企业转变盈利模式。过去,我们靠低行程报价、高购物回扣的盈利模式经营,这是对旅游市场的扭曲,最终损害的是旅游者的利益。因此,作为旅行社,一定要跳出这个怪圈或者说是潜规则的牢笼,把盈利点放在提供优质产品和优质服务上,我相信这样即或是报价高了,游客也会慢慢接受的、满意的。旅游法实施以后,导游队伍很不稳定,跳槽的比较多。究其原因,主要是购物回扣没有了。而旅行社多数没有给导游以正当的收入,没有交纳“五险一金”。这些问题,我们要积极地研究,让导游的收入放在明处,保证其稳定性,不能两头落空。

  每一场变革都要带来阵痛,但每一场变革都是社会发展过程中的自我完善。这是市场经济发展的必然,也是一种理性的回归。但不管是变革过程中,还是在平时日常经营中,违法乱纪必不长久,依法经营才是真正的王道。只有依法经营,才能实现旅游者与旅游经营者的利益的最大化。长期以来,我们追求的是数量而忽视质量,是一种粗放型的经营。我省现有的旅行社,大大小小有1000多家,僧多粥少,造成市场的无序竞争。《旅游法》实施后,必然要根据市场规则重新洗牌,一些缺乏实力又不按规则办事的必然要被淘汰出局。传统旅行社的黄金时代已经一去不复返。当下,旅游经营者必须要调整心态,瞄准市场实行策略上的应对:由高端向大众化转变,由公务向商务转变,由团队向散客转变,由国际向国内转变。我们不要奢望中八条会改变会放松,只会越来越严。但是,我们有的是大众的基础。这个基础就是旅游业的一轮朝阳,就是旅游行业的发展的波澜壮阔的汪洋大海。去年,中国的出游人次已经达到33亿,人均两次以上。最新预测表明,2014年的国内旅游将超过36亿人次,出境旅游将达到1.14亿人次,旅游消费将形成超过3万亿元人民币的庞大市场。毫无疑问,我们已经迎来了一个全民旅游的时代。要提倡“底线思维”,登高望远,站在一个新的制高点上,以开阔的眼界和博大的胸怀学习贯彻《旅游法》,不是泄气,而是鼓劲,信心比黄金重要。

  误区之二:《旅游法》过份强调了旅游者利益的认识。当前有种普遍的看法,认为《旅游法》突出强调了对旅游者权益的保护,有人认为强调得过头了,有偏袒旅游者的倾向,而对旅行社等旅游经营者约束较多。进入21世纪以来,各国在立法或者修改法律中,对于旅游者的规定呈增加态势。例如,2005年出台的越南、老挝《旅游法》,对旅游者的问题有专章规定。2009年修订的《俄罗斯《旅游法》》,第三章规定了旅游者的权利和义务;2009年实施的《墨西哥旅游法》也有专节规定旅游者的权利和义务。包括2007年生效的《美国旅游促进法》、2006年修订出台的《日本观光立国推进基本法》等,都将旅游业的发展提高到为国民创造幸福生活环境、满足国民日益增长的需要的高度。对这样一些问题,我觉得应该从“执政为民、以人为本、游客至上”的高度来看,从当前社会上对旅游者权利不够重视的现状来看,从旅游日益大众化的趋势来看,不要当具体问题的裁判,不要纠缠于一些具体的问题。过去我们说游客集散中心,《旅游法》中改成了游客“中转”站,集散往往指货物,虽是一词之改,却体现了对人的尊重。

  误区之三:《旅游法》就是旅行社法的认识。任何一部法律,就其本身而言,都不可能完美无缺,无懈可击。它不可能把所有的内容都涵盖进去,只能重点规范在一定历史时期人们最为关心的问题,对行业而言,也只能规范这个行业中最为核心的元素。旅行社作为旅游业最活跃、最关键也是变数最大的因素,《旅游法》重点规范旅行社是立法的必然要求。可以预见,《旅游法》也是一部过渡的法律,若干年以后还要修订。但现在还没到时候,我们不要站在旁观者的立场上说三道四,更不要因为法律本身某些方面的不完善就不去执行或执行不力。我们应有的态度是,有法必依,执法必严,违法必究。法律的生命力在于实施。法律如果得不到有效实施,比没有法还要糟糕一百倍。绝不能有法无法一个样。我国自古就有“治国者,必以奉法为重”的古训。要结合各地的实际,进一步完善以《旅游法》为核心的配套的政策法规,做好立、改、废的工作,使《旅游法》真正得以贯彻实施。要弄清楚实施《旅游法》的突破口在哪里,本法与其他法,诸如行政法、经济法、民事法等,衔接的路径在哪里,尤其是在旅游者与旅游经营者之间如何摆正关系。随着旅游大交通、景区通达条件的改善和家庭小轿车的普及,以散客为主的自驾游、车友会、驴友、俱乐部等方式出现,改变了过去传统组团游中景区与旅行社“一对一”的运作模式,旅行社经营受到了较大冲击,抢了旅行社的饭碗。有的车友会组团没有任何保险,缺乏专业的人员、专业的设备和专业的服务,出了事政府埋单,而少数人从中盈利。在前期旅游条例立法调研中,许多旅行社和旅游行政管理部门谈到这个问题,有抵制、抱怨情绪的,也有在积极适应、主动服务中尝到甜头的。在我省旅游条例修订中我们将对这些中介组织进行规范,目的在于把他们纳入大旅游的管理体系。我认为,面对这些新情况、新问题,我们不能当“好龙”的“叶公”,要学习大禹治水的做法,疏而不堵。行政主管要认真研究,及时出台相关措施进行规范和引导;旅游经营者要积极适应、主动作为、挖掘商机,开发出更多的生财之道。

  四、关于荆门旅游业发展的几点看法和建议

  谈这个问题,我认为首先应该把荆门的旅游业放在全国和全省的大背景下来进行考量。改革开放以来,中国的旅游业有了突飞猛进的发展,体量和质量名列全球第三,排在法国和美国之后。但我们至多完成了旅游资源大国向旅游大国的过渡,还算不上旅游强国。旅游强国必须具备几个关键的要素:产业规模大、国际竞争力强,在国际旅游界说话管用,有话语权和规则参与权,对经济社会发展有明显的促进作用,既是世界的旅游目的地,又是世界重要的客源地。由于雾霾等环境问题,中国被一些国家看成是“毒国”,对入境游的杀伤力很大。这些年,我们一味强调GDP,强调5+2白加黑的发展,一味地追求“形象工程、政绩工程”,酿下了难以承受的苦果,没有十年、二十年,恐怕很难还人们青山绿水、蓝天白云。好在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经对这种情况进行了批评,并提出了改革的要求。

  我们省的情况又怎样呢?湖北也至多算旅游大省,还算不上旅游强省。在我们前面的至少还有广东、北京、上海、山东、浙江、江苏、辽宁、云南、广西、四川等,即使在中部,我们也算不上老大。毗邻我们的河南、湖南等也不逊色。前些年老说我们已经“进入第一方阵”,说这个话的底气是不足的。因为统计水分大,现在国家局也不排名次了。湖北省旅游的目标是到2020年,经过努力建设成为旅游强省。最近,一些学者专家对“一江两山”提出了不同看法,认为这个“一江”往往局限于长江三峡,而忽略了长江南北两条重要支流清江和汉江。相比较而言,清江的旅游发展得较为成熟,而汉江旅游却是一处待开发的处女地。我们注意到鄂西在整合旅游资源、打造十大核心景区时,疏忽了汉江的旅游价值。汉江作为我国仅有的一条南北走向的重要河流,是连接黄河文明和长江文明的纽带,是南北文化交汇转换的轴心,是古代楚国和汉王朝和发祥地,是中国农耕文化、道家文化、楚文化和汉文化的发源地,三国文化的中心区。

  地处汉江流域的荆门旅游,我认为具备四大优势:区位优势、文化优势、资源优势、环境优势。一是区位优势。荆门地处祖国的中部之中,交通便利,素有“荆楚门户”之称,唐朝诗人王维曾在这里留下了“楚塞三湘接,荆门九派通。江流天地外,山色有无中”的历史名句。铁路有焦柳、长荆,高速公路有二广、随岳和沪蓉,还有汉江由北向南流经荆门,都为荆门迎八方宾、待四方朋打开了门户。二是文化优势。荆门文化底蕴深厚。有长江中游最古老的文明屈家岭文化,有异彩纷呈的三国文化,有世界文化遗产、明代最大的单体帝陵明显陵和楚汉古墓群等历史遗存(中国共有世界文化遗产33项);这里人文荟萃,道教创始人之老莱子、神箭手养由基、民间歌舞家莫愁女和楚辞文学家宋玉等;这里风情浓郁,高跷、采莲船、皮影戏、花鼓戏、梁山调和荆门田歌,共同构成了一幅绚丽多姿的乡村民俗画卷。三是资源优势。荆门旅游资源丰富,发展势头良好,象山、虎爪山、绿林山、黄仙洞、空山洞、大口森林公园等奇山秀水,如颗颗珍珠镶嵌在荆门大地上,荆门油菜花海位居“中国最美的油菜花海”三甲之列。四是环境优势。荆门市委、市政府高度重视旅游业,成立了市文化旅游工作领导小组,出台《荆门市委、市政府关于大力发展文化旅游业的实施意见》,市人大连续两届就《加快明显陵、大洪山景区建设》、《加快发展荆门中心城区文化旅游产业》等旅游事项列为议案并作出决议,市政府目前正在研究出台《关于推进全市旅游业转型升级和加快发展的意见》,把旅游业作为转变经济发展方式、调整产业结构的重要途径,推动经济社会的发展。全市上下对旅游业地位和作用的认识不断提高,抓旅游、兴旅游的氛围越来越浓,党政全力推动、部门密切配合、社会整体联动的发展格局初步形成。

  当前,在全球经济不景气的情况下,旅游业一枝独秀,如同永不谢幕的活剧,被演绎得精彩绝伦、波澜壮阔。作为旅游人,我所到之处,各级各界都在谈旅游、做旅游、强旅游,树立旅游科学发展观,旅游强县、旅游活市已经成为各级政府的一个崭新的理念。可以预期的是,随着《旅游法》、《国民旅游休闲纲要》、《国务院关于旅游业改革与发展的若干意见》等法律和政策效应的显现,国民的旅游权利将得最大限度的实现。我们可以完全充满自信地说,当今的旅游业是挡不住的潮流、停不下的脚步、放不下的产业。

  如何推进荆门旅游业发展,前段时间在“旅游经济.对话全球”论坛上的演讲中,我就湖北旅游提出了五轮驱动,将旅游业推向更高层次,我觉得对于荆门旅游业的发展也有一定的借鉴作用。

  一是合力推动——搭建改革发展的合作平台。旅游是个综合产业,涉及20多个部门和110个行业,光靠旅游部门单打独斗、唱独角戏是不行的。《旅游法》明确要求县以上人民政府要建立旅游的综合协调机构。政府、企业和非政府组织是旅游一体化推进的三驾马车,搭建政府、企业和非政府组织三个层面的合作平台,有利于聚合各方面的力量,也是推进荆门旅游改革发展的基础。在旅游发展的初级阶段,政府的主导作用不可或缺。旅游是个长链产业,不能急功近利,一蹴而就。必须打长谱、使长劲,要有耐得住寂寞的毅力,把旅游作为公共事业来做,建立部门联运机制,切实改变旅游部门“小马拉大车”的现状。企业始终是旅游业发展的主体,在市场运作下,旅游企业之间要开展广泛而深入的合作。非政府组织由各类旅游行业协会组成,是政府与企业之间的桥梁,要充分发挥它们的作用。三个平台要通过定期召开联席会议、举办论坛等形式,协调解决旅游发展中出现的问题。我也希望荆门市政府在即将出台的《关于推进全市旅游业转型升级和加快发展的意见》和地方性《旅游法》规中,将如何创新旅游发展综合协调机制和产业融合发展平台认真进行研究,在全省创造一些可供借鉴的经验。

  二是规划带动——绘制旅游改革发展的美丽蓝图。荆门的旅游,我个人认为,从区域定位上,是武汉城市圈和鄂西生态文化旅游圈两圈中的重要节点;从产业定位上,是我省乡村旅游、荆楚文化特别是三国文化旅游的重要板块;从市场定位上,是湖北及至全国乡村休闲旅游的首选地或目的地;从形象定位上,就是要高举“中国农谷”旗帜,把荆门打造成以“中国农谷”为载体、以农耕文明为核心的旅游品牌形象。把这四个位定好了,荆门的旅游规划就不会偏方向。这里,我还想强调一下资源保护的问题,我们现在有些地方只要发现一个好的旅游资源,就迫不急待的招商引资进行开发。结果由于开发商实力不够、开发条件不成熟等方面原因,把一处好好的旅游资源开发成四不象。要象爱护眼睛一样爱护旅游资源,对自然要有深深的敬畏之心,尽量保持其原有的生态面貌,少搞开山填土,不搞移山填湖,更不能破坏山形走势、天际轮廓。在开发古村古镇、古街古巷类旅游资源时,要尽量尊重原貌,充公体现“原乡”的原真性,要把农村建设得更像农村,切莫搞大拆大建,千篇一律地穿衣戴帽(荻浦村的时光长廊)。不能把城镇化搞成第二次文革。许多地方拆旧城,建新城,建的是全世界都有的高楼大厦、水泥森林,拆的是别人没有的古街古巷古建筑。有的地方拆除真文物,建造假文物,有的画蛇添足,让人痛心疾首。赶农民进城,追农民上楼。从2000年到2010年这十年间,全国自然村减少了90万个,每天减少250个,令人触目惊心。为什么人们喜欢去婺源?因为那里有大樟树,有小桥流水,有村妇在河边淘米洗衣,游客在这里可以得到儿时的回忆。现在条件下成熟的,不一定要开发,可以留给子孙后代开发,绝不能走边开发边治理的老路。

  三是品牌撬动——培育旅游改革发展的龙头航母。品牌是标杆,也是引领。要围绕建设乡村休闲旅游目的地的目标,做好区域旅游品牌的整合宣传,塑造旅游整体形象品牌,把“中国农谷”打造成“灵秀湖北”一个绚丽夺目的旅游品牌。屈家岭文化遗址是中国农耕文化的发祥地之一,钟祥是中国长寿之乡,长寿文化和大米生产在省内外具有一定的影响,是打造乡村休闲旅游目的地品牌的重要抓手。同时,要全力推进京山温泉、钟祥明文化主题公园、沙洋生态农业风情体验园、城郊昕泰生态农业园、荆门爱飞客城等项目建设,增创旅游发展新优势。要做大做强智慧旅游这篇文章,充分运用第三次工业革命在制造技术、信息技术、新能源技术的成果,广泛运用移动互联网和微博、微信等新媒体,推动传统旅游企业的自主研发和商业创新。以大数据、云计算和移动互联为代表的技术进步正在不断拓展旅行服务创新边界。未来五到十年,基于移动互联网的旅游消费将占到旅游产业的50%,在线旅游产业将会扩大3到5倍。2014年6月的中国互联网统计报告表明,手机网民规模达5.27亿,上网设备中手机使用率达83.4%,首次超过PC整体使用率(80.9%),成为第一大上网终端设备。互联网的到来,颠覆了传统的思维和经营模式。未来始终是创新和创业者的未来。互联网是一个充满想像的创造的空间。当今,旅游的成功=创新思惟+互联网技术。要盯着新兴媒体做宣传营销,线上线下一起做。发挥网络“四两拨千斤”的作用,做好官方微博、微信。盯着手机末端做宣传,手机在哪宣传就到哪,向最广大的游客投放自己的旅游产品。

  四是市场联动——编制旅游改革发展的精品线路。旅游线路是串点成线、由线及面,实现旅游市场点面结合、全域推动的重要手段。要根据荆门生态景观和历史人文资源,大力开发旅游产品,精心规划和组织一批主题精品旅游线路。国内客源市场近期要以武汉和华中地区毗邻的城市为主,远期要拓展到规划建设中的西武高铁、郑渝铁路串联起来的西安、郑州、重庆、武汉四大省会城市形成的四边形腹地;入境旅游市场则主要以韩日为代表的、深受三国文化影响的东南亚国家为主,以欧美国家为辅。要加强与周边旅游先进地市的战略合作,使旅游资源、旅游要素在更大范围整合互动,不断拓展旅游发展空间。实施旅游壮腰工程,重点与荆州共同开发楚文化旅游产业,与十堰联合推进世界文化遗产游,与襄阳、荆州协作开发荆襄古道游,与随州共同做好大洪山景区开发和推介,打造一批具有荆门元素的“黄金旅游线”,构筑湖北旅游金三角。发挥“荆楚立交桥”的区位优势,打通重点景区旅游通道连接线,打造“两圈两带”有较大影响的旅游集散中心。推进景点对接,优先把明显陵、绿林山、漳河等优势景区接入“两圈两带”重点旅游线路,抢占国内市场,开拓国际市场。

  五是以人为本——催生旅游改革发展的新鲜业态。说到底,就是老百姓想什么旅游就要有什么旅游;想怎样的旅游就有这样的服务。中央城镇化工作会议提出,要“让居民望得见山,看得见水,记得住乡愁”,既是城镇化建设的重要原则,也是旅游发展的重要指导原则。千城一面的城市,快速消失的村庄,使多少游子感到故乡难寻,古土难回,乡情难觅。这几年,乡村旅游热,古村古镇热,就是人们追逐“乡愁”的集中表现。荆门有独特的乡村旅游优势,大力开发农耕体验、民俗寻根、生态休闲等旅游产品,做好乡村休闲旅游这篇大文章,让城市中脚步匆匆的人们觅得到乡情,记得住乡愁。

  今天在座的不乏学习研究法律的专家,搞这样的法律讲座不是我的专长,充其量我只能算一只脚跨在门外一只脚跨在门内的半个门外汉。讲的不对之处、不妥之处,敬请大家批评指正。